Trigo, harina y pan: no necesariamente una cadena de problemas

Los subsidios son un importante instrumento de política económica para afectar la producción o el consumo de un determinado bien o servicio, y con ello son frecuentemente utilizados por muchos países, aunque su aplicación suele estar condicionada a la disponibilidad de los recursos económicos que requieren.

Un subsidio es un mecanismo contrario al impuesto, pues mientras en este caso el Estado recauda recursos, en el caso de los subsidios el Estado transfiere recursos al sector privado para alcanzar las referidas metas en la producción o consumo de un bien o servicio. Generalmente la aplicación de subsidios obedece a metas de bienestar que el Gobierno se ha trazado. Una muy común es la de hacer accesible el consumo de un bien básico para las grandes masas de consumidores, por ejemplo un alimento básico.

En todo mercado, como en el caso de la harina que se comercializa en Bolivia, existe una oferta y una demanda, que conjuntamente determinan un precio y una cantidad de equilibrio. La oferta está constituida por la harina producida en el país y aquella que llega del extranjero, que es adquirida con EMAPA con un precio y revendida a los panificadores con otro inferior. La diferencia entre ambos precios constituye el subsidio que el Gobierno otorga el panificador y que hace poco ha determinado eliminar. Como ejemplo, en 2014 el precio de venta a los panificadores fue de Bs. 130/quintal, mientras que el precio promedio de compra a los harineros argentinos fue en promedio de Bs. 190 Bs/quintal, por lo que el subsidio alcanzó Bs 60/quintal en promedio.

El efecto realmente importante del subsidio es que se incrementa el consumo del bien respecto de la situación de libre mercado. Es decir que los panificadores consumen más harina porque su precio es más bajo. Con ello se incentiva la producción de pan, lo que se complementa con la cláusula adicional que firmaron los panificadores y el Gobierno en 2011, que establece que con su aplicación se eliminaría cualquier incremento del precio del pan que es fabricado con toda esa harina, a partir de los Bs 0.40/unidad que rige desde entonces. En conclusión, se tendría pan suficiente y con precios accesibles para todos.

La principal crítica a los subsidios es que cuestan recursos al Estado y que no son sostenibles en el tiempo, que es lo que juntamente está pasando en Bolivia. Como ejemplo, en 2014 se presupuestó casi 60 millones de dólares para el subsidio de la harina. En 2015 ese dinero ya no existe por las restricciones presupuestarias por las que está pasando Bolivia. Otra crítica a los subsidios es que distorsionan los mecanismos del mercado para asignar recursos, lo cual sin embargo suele quedar en un segundo plano cuando se busca metas sociales superiores.

Mientras los precios de mercado de la harina sean lo suficientemente altos se justifica aplicar un subsidio al consumo de los panificadores, aunque ello signifique una transferencia de recursos estatales a productores extranjeros, pues se estima que Bolivia sólo produce entre 20% y 30% de la demanda nacional de harina y que el resto se importa casi exclusivamente desde Argentina.

Sin embargo, si el precio del mercado de dicha harina cae por efecto, por ejemplo, de mayores cosechas de trigo en la Argentina (lo que se traduce en la mayor oferta de harina), se logra el mismo efecto del subsidio, pues se incrementa la producción/consumo y disminuye el precio. Lamentablemente la realidad es poco predecible: de 1996/97 a 2007/08, la producción argentina de trigo creció hasta 16 millones de TM, pero en 2008/09 y 2009/10 bajó a 8-9 millones de TM, para volver a pasar la barrera de los 10 millones en 2010/11 y 2011/12 y volver a caer por debajo de ella en 2012/13 y 2013/14.

La disponibilidad de harina argentina no sólo depende de la producción de trigo de ese país, sino también de sus políticas macroeconómicas, como el tipo de cambio o las restricciones comerciales. En épocas de cosechas magras, como en 2013, el Estado argentino prohíbe las exportaciones de trigo para atender al consumo interno. Por todo ello, no es posible esperar que en un mediano plazo el precio de la harina argentina sea estable y lo suficientemente bajo. En efecto, actualmente la harina argentina está llegando con un precio de alrededor Bs. 150 a los mercados de La Paz, lo que significa un costo incremental para los panificadores respecto de una situación de subsidio.

En esta coyuntura, mantener el precio del pan requiere reducir el margen de ganancia de los panificadores, lo que es muy resistido o, en su defecto, aumentar la oferta de pan de forma sostenible, es decir facilitar el ingreso de nuevos panificadores al mercado, que obviamente no pueden ser los soldados de las Fuerzas Armadas.

Viendo las cosas en perspectiva, lo que parece estar sucediendo es el dilema entre mantener un pan barato en el corto plazo o lograr la autosuficiencia en trigo en el mediano plazo. Sin embargo ambos objetivos no necesariamente son antagónicos. Se puede subsidiar la producción nacional de trigo, con lo que se expandiría la oferta nacional de trigo y disminuirían los precios para el consumidor (manteniendo los del productor) durante cierto tiempo. Esta medida se puede acompañar con una banda de precios sobre la importación de trigo. Gracias a algo parecido Chile pasó de ser un significativo importador de trigo (un millón de toneladas anuales en promedio) a tener excedentes en sólo 5 años entre 1984 y 1989. Después de todo, es mejor subsidiar a los productores nacionales de trigo/harina que a los internacionales.

La factibilidad de medidas como éstas lo muestra un dato significativo: entre 2009 y 2015 la oferta boliviana de trigo aumentó para cubrir de 26% a 51% de la demanda interna. Un esfuerzo realmente destacable y cuyo impulso debería aprovecharse con un marco técnico/económico más visionario y de mediano plazo.

El autor es economista agrícola.

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