Análisis de la crisis del Órgano Judicial

1.- INTRODUCCIÓN

En un Estado Constitucional de Derecho, la misión fundamental del Órgano Judicial es la de resguardar y preservar el Estado de Derecho y la seguridad jurídica por lo tanto el sistema judicial cumple funciones esenciales como las de garantizar la estabilidad del sistema político y del régimen democrático, racionalizando el ejercicio del poder político, a través de un control jurisdiccional sobre los actos de quienes detentan el poder político y el poder económico, preservar la plena vigencia y los principios democráticos, garantizar la convivencia pacífica resguardando y protegiendo los derechos humanos y fundamentales, pacificar la sociedad resolviendo los conflictos y controversias emergentes de la aplicación de la Constitución y las leyes, y garantizar la seguridad jurídica y ciudadana.

Sin embargo, realizando un análisis de la labor desempeñada por los juzgados y tribunales de justicia en el período democrático que transcurre entre el año 1982 al presente, podemos afirmar que el Órgano Judicial no está cumpliendo a cabalidad con ninguna de esas funciones, pues no existe un control jurisdiccional efectivo al ejercicio del poder político, al contrario se advierte una peligrosa y lamentable subordinación del sistema judicial a quienes detentan el poder político. No se despliegan las acciones efectivas para preservar los principios democráticos, ello se ha comprobado en las últimas elecciones subnacionales, en las que frente a graves violaciones de esos principios, denunciados a través de acciones de defensa, el sistema judicial no ha tomado decisiones razonables para reparar efectivamente las graves irregularidades cometidas por el Organismo Electoral Plurinacional. Existe una sistemática violación de los derechos humanos y fundamentales de las personas, especialmente de aquellos grupos sociales vulnerables, situación no reparada por el sistema judicial del Estado, pues los jueces y tribunales extreman todos sus esfuerzos para denegar la tutela o protección de los derechos, haciendo primar el formalismo procedimental frente a la verdad material. Los conflictos y controversias no son resueltos de manera razonable, justa ni con la profundidad debida, al contrario existe una lamentable retardación de justicia. En definitiva, no existe seguridad jurídica ni ciudadana.

Frente a la crisis estructural que enfrenta el sistema judicial, el Presidente del Estado ha anunciado públicamente que convocará a una Cumbre Nacional de Justicia, para analizar y discutir el tema y perfilar soluciones concretas, asimismo, ha convocado públicamente a las universidades públicas y privadas, a los colegios de abogados hagan llegar sus propuestas en torno al tema.

Atendiendo esa convocatoria el Colegio Nacional de Abogados de Bolivia, previo análisis y discusión en los niveles de base, presenta a consideración del señor Presidente Constitucional del Estado Plurinacional, vía Ministerio de Justicia, sus propuestas concretas.

2.- La Crisis del Sistema Judicial del Estado

Para una adecuada formulación de propuestas de medidas orientadas a encarar la solución a la crisis del sistema judicial del Estado el Colegio Nacional de Abogados de Bolivia considera necesario hacer referencia a las formas en que se manifiesta dicha crisis, para luego examinar las cosas y, a partir de ello, perfilar las posibles soluciones.

Ahora bien, la crisis estructural en la que se debate el sistema judicial en Bolivia se manifiesta de la siguiente manera.

1º La permanente y sistemática violación del derecho de suceso a la justicia o tutela judicial efectiva, lo que significa que el sistema judicial del Estado básicamente no garantiza a todas las personas estantes y habitantes en su territorio lo siguiente a) el acceso a los juzgados y tribunales, en igualdad de condiciones, b) la obtención de una sentencia o resolución debidamente motivada en Derecho en un plazo razonable, y c) ni garantiza la ejecución de la sentencia emitida por los jueces y tribunales.

Un elevado número de bolivianos y bolivianas no pueden acceder a los servicios judiciales del Estado, debido a la falta de provisión de juzgados y tribunales de justicia, pues de 337 municipios que conforman el Estado boliviano, solamente 180 cuentan con esos servicios, este problema ha sido identificado por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, las que, luego de realizar una visita in loco al Estado boliviano, en su informe OEA Ser: LIVII, de 28 de junio de 2007. Ha señalado que “en términos generales, el problema del acceso a la justicia debe entenderse desde una doble perspectiva que incluya tanto la posibilidad física de presentar demandas judiciales como las perspectivas reales de obtener una repuesta en un corto plazo de conformidad con la legislación correspondiente según la materia de que se trate”. Como se podrá advertir el organismo internacional especializado e independiente ha constatado esa deficiente cobertura judicial en el Estado boliviano, llamando la atención sobre los efectos nocivos de esa omisión estatal respecto al ejercicio efectivo y goce pleno de derecho de acceso a la justicia o tutela judicial efectiva de algunos sectores sociales del Estado, al respecto la Comisión Interamericana ha señalado lo siguiente: “Las cifras esbozadas son alarmantes en tanto reflejan una situación endémica de falta de cobertura de la administración de justicia; lo que genera la exclusión de ciertos sectores de la sociedad de toda posibilidad de acceder a la justicia, especialmente en zonas rurales en situación de extrema pobreza, habitadas en su mayoría por pueblos indígenas y comunidades campesinas”.

A lo referido habrá que añadir otras dificultades que enfrentan las bolivianas y los bolivianos para acceder al servicio judicial del Estado, tales como los elevados costos de tasas y formularios judiciales, que aún persisten a pesar de la gradual eliminación de algunas tasas, y los altos costos que deben pagar por la prestación de servicios notariales entre otros.

Lo preocupante del caso es que no existen políticas de gestión administrativa orientadas a solucionar este grave problema de la inadecuada cobertura del servicio judicial, lo que ha quedado demostrado en el informe de Seguimiento– Acceso a la Justicia e Inclusión Social. El camino hacia el Fortalecimiento Social en Bolivia, evacuado por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, en dicho documento, haciendo una evaluación, sobre las medidas adoptadas por el Estado boliviano para reparar la observación planteada en su informe. Acceso a la Justicia e Inclusión Social. El camino hacia el fortalecimiento de la democracia en Bolivia de 2007 señala lo siguiente: “La Comisión manifiesta su preocupación por la continuidad de la situación de mínima cobertura de los servicios de justicia en el territorio nacional. De acuerdo a lo verificado por la Comisión en su informe Acceso a la Justicia e Inclusión Social sólo el 55% de los municipios cuenta con jueces, el 23% con fiscales y el 3% cuenta con defensores públicos, más adelante realizando un análisis sobre los efectos de esa inadecuada cobertura estatal, la Comisión Interamericana señala lo siguiente: “La Comisión reitera que la falta de cobertura judicial perpetua la exclusión de ciertos sectores de la sociedad. Asimismo, esta situación fomenta la impunidad de violaciones de derechos humanos y alienta su repetición, tal como sucede, por ejemplo, con los casos de linchamiento callejero detallados infra. La Comisión le recuerda al Estado boliviano que de conformidad con el artículo 25 de la Convención Americana, todas las personas bajo su jurisdicción deben tener la posibilidad de acudir a las instancias judiciales y obtener de ellas una respuesta a sus reclamos dentro de las garantías del debido proceso. El ejercicio de estos derechos supone la existencia de un sistema judicial que cubra todo el territorio del Estado. Sobre la base de esa consideración y a objeto de evitar que prosiga la sistemática y permanente violación del derecho de acceso a la justicia o tutela judicial efectiva, la Comisión Interamericana afirma lo siguiente: “La Comisión insta al Estado a adoptar inmediatamente medidas dirigidas a incrementar la presencia de autoridades judiciales, fiscales y defensores públicos en todo el territorio nacional. De lo contrario, la garantía del derecho a la protección judicial de las personas sujetas a la jurisdicción boliviana continuará siendo ilusoria”.

2º Elevados índices de retardación de justicia, pues el servicio judicial del Estado es demasiado lento y pesado, lo que hace que los procesos judiciales tengan una duración promedio de 8 hasta diez años, desde la iniciación hasta la obtención de una sentencia con calidad de cosa juzgada.

Se trata de una grave deficiencia que se traduce en la permanente violación del derecho de acceso a la justicia o tutela judicial efectiva, especialmente de las víctimas de delitos, así como del derecho al debido proceso, en su garantía mínima de derecho a ser procesado en un plazo razonable de los imputados o procesados.

3º El hacinamiento de las cárceles con presos que no cuentan con sentencia ejecutoriada, es decir, con personas recluidas con detención preventiva, con un régimen penitenciario que no cumple con los estándares mínimos internacionales para el trato de las personas privadas de libertad, fuera de que no se tiene diseñado políticas criminales de prevención y reinserción concentrándose todo en la represión simplemente.

4º Falta de transparencia en el sistema judicial, no existen sistemas adecuados de difusión de información sobre el movimiento de los procesos judiciales, los litigantes no tienen como acceder a esa información y controlar el cumplimiento de los plazos procesales, ello agravado con intentos de cobros de sumas de dinero para direccionar la resolución en uno u otro sentido, denuncias planteadas por los litigantes o sus abogados nunca esclarecidos ni sancionados.

A lo anterior se suma el inadecuado funcionamiento del régimen disciplinario del Órgano Judicial y del Ministerio Público.

5º Excesiva politización en los procesos de elección y designación de jueces y magistrados, lo que sumada a una inadecuada asignación presupuestaria, y la presión social y política desplegada hacia los jueces y magistrados, menoscaba la independencia del Órgano Judicial, así como de los jueces y magistrados en el ejercicio de su función jurisdiccional, de manera que no se cuenta con una justicia independiente e imparcial.

Al respecto la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, en su informe OEA/Ser LIVII, de 28 de junio de 2007, ha señalado lo siguiente. “La Comisión observó diversos elementos que pueden cuestionar la independencia, imparcialidad e idoneidad de los jueces en Bolivia (...) existe una percepción muy fuerte de que los poderes Ejecutivo y Legislativo no respetan la independencia judicial. En tal sentido se recibieron denuncias sobre la continuidad de la injerencia desde las más altas autoridades del Estado mediante declaraciones públicas manifestando oposición directa a ciertas decisiones judiciales, o posicionándose sobre casos pendientes de decisión, particularmente los de mayor sensibilidad para la opinión pública”.

6º Falta la lealtad y conciencia constitucional en los jueces y magistrados, sumada a la mala praxis judicial, lo que da lugar a que las hormas de la Constitución no sean aplicadas correctamente al adoptar las decisiones y emitir las resoluciones de manera que se produce una permanente violación de los derechos fundamentales y garantías constitucionales, especialmente el derecho de acceso a la justicia o tutela judicial efectiva, el derecho al debido proceso y el derecho a la libertad física.

Se ha hecho una costumbre en los jugados y tribunales la de realizar una serie de exigencias formales para la admisión de una demanda, recurso o acción, pues cada vez es más recurrente el proveído “con carácter previo...”, ante el incumplimiento de esas exigencias rechazan in limine la demanda, recurso o acción, causando graves perjuicios a los litigantes, se trata de exigencias de cumplimento de formalidades excesivas que desconocen el principio de la verdad material y vacían de contenido el derecho de acceso a la justicia o tutela judicial efectiva.

7º Ausencia de interpretación y aplicación incorrecta de disposiciones legales, lo que da lugar a graves dificultades para los litigantes y los profesionales abogados ya vez que se dan casos en los que, a partir de una incorrecta aplicación de las normas se viola el derecho de petición o el derecho de acceso a la justicia o tutela judicial efectiva, porque los jueces y magistrados se niegan a expedir órdenes judiciales, incurren en excesivas exigencias de requisitos formales para trámites voluntarios o emiten resoluciones defectuosas que obligan a impugnarlas por vía de los recursos legales.

8º Mala calidad del servicio judicial, que se refleja en la emisión de resoluciones o sentencias sin una suficiente y razonable fundamentación jurídica sustentadas en una inadecuada compulsa de antecedentes e incorrecta valoración de la prueba sin la aplicación de los principios de proporcionalidad y razonabilidad pues en muchos casos se emiten decisiones absolutamente injustas.

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1 Es importante advertir que, para la aplicación de la Ley No. 586 de Descongestionamiento Procesal y efectivización del Sistema Procesal Penal, se están trasladando juzgados de instrucción cautelar y en algunos casos, de sentencia de los municipios rurales hacia las capitales de Departamento, determinación admisible porque se pretende solucionar una crisis estructural de la retardación de justicia privando a los municipios rurales de su derecho de acceso a la justicia o tutela judicial efectiva.

2 Comisión interamericana de Derechos Humanos (2007). Acceso a la Justicia e Inclusión Social. El camino hacia el fortalecimiento de la Democracia en Bolivia. Informe evacuado por la CDH como resultado de la visita realizada a Bolivia entre el 12 y 17 de noviembre de 2006, publicado por determinación adoptada el 28 de junio de 2007. Página web de la CDH http/www.cidh.orgcountryrep/Bolivia 2007 cap.1.sp.Bolivia07cap.1 sp.htm#A. Párrafo 55.

3 Si bien es cierto que se ha eliminado el papel sellado y el uso de timbres, no es menos cierto que aún se mantiene el pago de tasa de ingreso de causa nueva y el uso de algunos formularios que son exigidos para la sustanciación del proceso.

4 Comisión Interamericana de Derechos Humanos (2009), informe de Seguimiento – Acceso a la Justicia e inclusión Social. El camino hacia el Fortalecimiento social en Bolivia, disponible en la página eab de la CDH http/www.cidh.orgcountryrep/Bolivia 200707cap1.sp. httn#A. Párrafo 59.

4 ibidem. pár. 61

5 ibidem. pár. 62

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3. CAUSAS ESTRUCTURALES DE LA CRISIS

La crisis del sistema judicial tienen diversas causas, de manera que para superar esa crisis se requiere enfrentarlas en su verdadera dimensión. Entre las principales causas, se puede identificar las siguientes:

1º La insuficiente asignación presupuestaria para el Organo Judicial

Según ha evidenciado la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en su informe: “Acceso a la Justicia e Inclusión Social” de 28 de junio de 2007. “La incidencia del presupuesto para justicia en la gestión 2004 frente al Presupuesto General de la Nación alcanzaba el 0.84%. El 64.2% del Presupuesto General de la Nación es asignado a la Administración Central que comprende los tres poderes del Estado. De este porcentaje, el 62% es absorbido por el Ejecutivo y el Poder Judicial no alcanza ni siquiera el 1% de ese presupuesto”, si ese era el panorama para el año 2004, en los siguientes diez años la situación ha empeorado, pues el año 2014 el presupuesto asignado al Organo Judicial alcanzó solamente el 0.37%, una asignación absolutamente insuficiente para i) brindar adecuada cobertura del servicio judicial con creación de nuevos juzgados en aquellos municipios rurales en los que no existen y en aquellos otros en los que existiendo, no son suficientes los juzgados y tribunales para atender la elevada carga procesal; ii) para dotar oportunamente el material e insumos de trabajo a los operadores del sistema judicial con tecnología de punta, que les permita acceder al sistema de precedentes obligatorios o jurisprudencia vinculante, a las reformas legislativas, o la nueva doctrina, iii) para sostener programas de capacitación y actualización permanente, iv) para sistematizar y distribuir oportunamente información, y v) para mejorar el régimen salarial de los jueces y magistrados, acorde con el volumen de trabajo y la responsabilidad que asumen.

Lo grave del caso es que, debido a la ausencia total de políticas de gestión administrativa, el reducido presupuesto, asignado no se ejecuta en el 100%, la ejecución presupuestaria apenas alcanza al orden del 67 al 70%.

Asimismo, es importante señalar que la inadecuada asignación presupuestaria también se produce con relación al Ministerio Público situación por la que no existe el número suficiente de Fiscales de Materia en función al número de hechos delictivos denunciados. Según ha señalado la Comisión Interamericana en su informe. Acceso a la Justicia e Inclusión social, del 28 de junio de 2007, de los 337 Municipios que conforman el Estado Plurinacional de Bolivia, tan sólo 76, es decir el 23%, cuenta con Fiscal de Materia, el resto de los municipios no cuenta con la presencia del Ministerio Público.

La insuficiencia presupuestaria en el Ministerio Público contribuye a la retardación de justicia y se convierte en un factor de violación del derecho de acceso a la justicia de las víctimas de los delitos, pues conforme a un estudio realizado por el consultor de la Fundación Para la Democracia Multipartidaria, Dn. Carlos Bohrt Irahola, la retardación de justicia en materia penal es alarmante y preocupante. Según ese estudio, en la ciudad de Cochabamba, durante la gestión 2010, se tenían 13.867 denuncias presentadas en gestiones anteriores, y durante esa gestión ingresaron un total de 8.105 denuncias fueron rechazadas, solamente 863 dieron lugar a la presentación de imputación formal, habiendo quedado pendientes de resolución un total de 16.225 denuncias, ello significa que solamente el 3.9% de víctimas lograron que su caso ingrese a investigación. Ese mismo año, en la etapa de la investigación existían un total de 2.821 casos con imputación formal en proceso de investigación, de los que 307 concluyeron con acusación formal, 174 con procedimiento abreviado, 411 con sobreseimiento, 152 con aplicación de criterios de oportunidad, y 135 con extinción por vencimiento del plazo, ello significa que solamente 481 casos que equivale al 17% del total de caso fueron llevados a juicio oral. Finalmente, en la etapa del Juicio Oral, el año 2010 los Tribunales de Sentencia atendieron 1.440 procesos penales, de los que resolvieron con sentencia 169 casos, quedando pendientes de resolución 1.271 procesos lo que significa que del total de procesos en trámite solamente el 12% concluyeron con sentencia.

Finalmente, la insuficiente asignación presupuestaria también afecta a la Defensa Pública, la que, como una entidad dependiente del Ministerio de Justicia, no recibe un adecuado y suficiente presupuesto para encarar con solvencia su labor que le asigna la Ley. Según el informe. Acceso a la Justicia e Inclusión Social, de la comisión Interamericana de los 337 municipios tanto solo 11, es decir el 3%, cuenta con algún Defensor Público, lo que demuestra que el resto de los municipios del sector rural y municipios intermedios no cuentan con ese servicio estatal.

2º La inapropiada organización territorial e institucional del Organo Judicial.

La organización territorial responde a la organización política del Estado que a su vez responde a los criterios eclesiásticos de la época colonial, lo que origina demoras en la tramitación de los recursos de apelación por las distancias territoriales entre los juzgados de instancia con la sede del Tribunal Departamental de Justicia por razón de pertenencia Departamental.

La organización institucional responde al viejo Estado unitario centralizado, lo que hace que en las capitales de Departamento los juzgados y tribunales estén concentrados en la sede del Tribunal Departamental de Justicia, siendo así que los Municipios están organizados en Distritos. Esa centralización de la sede de los juzgados y tribunales de instancia dificulta el acceso de las personas a los servicios judiciales, genera una lamentable separación, sin ruptura, entre el ciudadano y el Juez, la atención no es personalizada, por lo tanto carece de calidez y oportunidad. De otro lado, la concentración antes referida, impide una adecuada distribución de la carga procesal entre los juzgados y tribunales.