Propuestas para superar la crisis judicial

Un problema concurrente con la organización concentrada de los juzgados es la modalidad de trabajo, pues por definición de la Ley No. 025 del Órgano Judicial los juzgados y tribunales judiciales deben trabajar de lunes a viernes, pero sucede que en el área rural del Estado, los indígenas originarios y campesinos trabajan su tierra de lunes a sábado y solo se trasladan a la sede del Juzgado o Tribunal de Justicia los días domingo, de manera que se encuentran con puertas cerradas.

Otra causa de orden institucional es la ausencia de políticas de gestión procesal diseñadas sobre la base de un relevamiento objetivo de información y un adecuado diagnóstico de los problemas, que contribuyan a un manejo transparente y efectivo de la gestión procesal en la sustanciación de las demandas, acciones o recursos judiciales. Asimismo, el Órgano Judicial carece de políticas de gestión administrativa y de gestión disciplinaria, lo que demuestra que no existe una adecuada organización y planificación para el manejo del sistema judicial del Estado.

3º La legislación sustantiva y procesal que no responde a la realidad actual.

Más del 70% de la legislación sustantiva vigente en el Estado Plurinacional data de la década del 70, así tenemos el Código Civil, el Código de Comercio, el Código Penal, el Código de Tránsito, Ley de Procedimiento Coactivo Fiscal para citar algunos casos, es más algunas tienen una data anterior, como la Ley de Expropiaciones que data de finales del Siglo XIX, la Ley General del Trabajo que es del 24 de mayo de 1939, elevado al rango de Ley el 08 de diciembre de 1942 o el Código de Seguridad Social.

Además de su data antigua, la legislación sustantiva y procesal vigente está sustentada en la corriente ius filosofía del positivismo e incluso en la escuela decimonódica de la exégesis, lo que se refleja, de un lado, en el excesivo reglamentarismo casuístico de las leyes sustantivas, especialmente la del Código Civil, pues la pretensión es tener un Código que de manera completa y plena regule todas las relaciones sociales de la propiedad privada, de las obligaciones y los contratos, de la sucesión hereditaria, así como del ejercicio, protección y extinción de los derechos, todo ello con el propósito de convertir a los jueces en menos aplicadores autómatas de la Ley y, de otro, el extremado ritualismo o formalismo procedimental en las leyes procesales.

En el ámbito penal, se tiene un Código que tiene como uno de sus objetivos, si bien no central, pero prioritario, el resguardo del régimen patrimonial de los particulares, de ahí que presenta una excesiva penalización de conductas de contenido patrimonial, no acorde con la realidad actual, y que deberían despenalizarse para que esos conflictos sean resueltos por la vía civil o comercial. La consecuencia de ese manejo es que el 43% de toda la carga procesal en materia penal está vinculada a los delitos de contenido patrimonial, desplazando la atención a los delitos de mayor relevancia social, como los delitos de corrupción, narcotráfico, manipulación informática, delitos contra la vida, la integridad, física, psicológica y sexual, delitos contra la salud, etc.

Ligado al anterior tema, en materia penal se ha producido una especie de inflacionismo legislativo, a través de la emisión de diversas leyes que crean nuevos tipos penales, así, a manera de ejemplo, la Ley No. 004 de Lucha contra la Corrupción, Ley No. 045 Contra el racismo y Toda Forma de Discriminación, Ley No. 054 de Protección Legal de Niñas, Niños y Adolescentes, Ley No. 065 de Pensiones: Ley No. 100 de Desarrollo y Seguridad Fronteriza, Ley No. 170 Contra el Financiamiento del Terrorismo y Separatismo, Ley No. 262 de Régimen de Congelamiento de Fondos y otros Activos de Personas Vinculadas con Acciones y Financiamiento de Terrorismo, Ley No. 263 sobre Trata de Pensiones, Ley No. 264 del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana y la Ley No. 348 Integral para garantizar a las mujeres una vida libre de violencia.

Un fenómeno concurrente a lo anterior y acaso emergente de la legislación y una mala praxis judicial en Bolivia se ha judicializado en exceso toda relación social y con una tendencia hacia la penalización acentuada de las conductas humanas, como respuesta al crecimiento de los índices de la criminalidad y debido a la ausencia de una adecuada política criminal del Estado.

Además de lo referido, en Bolivia existe una suerte de cultura de la conflictividad, que al no encontrar causes de solución amigable de los conflictos tienen su desenlace en la instauración cada vez más creciente de procesos judiciales lo que contribuye a la retardación de justicia.

Ambos fenómenos generan la instauración de un elevado número de proceso judiciales que se traduce en una sobrecarga procesal que, dado el número limitado de jueces con relación a este flujo elevado de procesos, es casi imposible que se resuelvan con Sentencia ejecutoriada dentro los plazos previstos por al legislación procesal.

En efecto, según la información disponible en el registro Estadístico del Órgano Judicial, a septiembre de 2013 el total de procesos judiciales en curso de trámite fue de 346.510, desglosados de la siguiente manera, al inicio de 2013, un total de 313.089 procesos pendientes de resolución provenientes de gestiones anteriores entre enero a septiembre de 2013 un total de 189.612 procesos fueron ingresados un total de 156.191 procesos fueron resueltos entre enero a septiembre de 2013. Desglosados los datos por materias se tiene el siguiente detalle de procesos pendientes de resolución a septiembre de 2013; en materia penal cautelar 149.551; en materia de ejecución penal un total de 12.677 procesos; en materia de civil en instancia de juzgados de instrucción un total de 44.824 procesos; en materia administrativa, coactivo fiscal ante Juzgados de Partido un total de 7.673 procesos; en materia civil ante juzgados de Partido 41.769 procesos; en materia de Familia ante juzgados de Partido 25.177 procesos; en materia de Niñez y Adolescencia 7.785 procesos; en materia del Trabajo y Seguridad Social 19.023 procesos, en materia penal ante juzgados de sentencia 9.222 proceso, y en materia penal en Tribunales de Sentencia 4.866 procesos.

4º Las causas de

orden profesional

Sumadas a las causas anteriores se tiene el problema de la formación y ejercicio profesional, que se traduce en una mala praxis judicial.

Un primer problema es que las universidades públicas y privadas están formando profesionales abogados sobre la base de un diseño curricular obsoleto que no responde a la nueva realidad del Estado boliviano, se trata de un currículo que está configurado sobre un perfil profesional de un abogado ius privatista (experto en Derecho Privado con énfasis en el Derecho Civil y procedimentalista (experto en el manejo de los procedimientos previstos por los códigos de procedimientos para la tramitación de los procesos judiciales), se trata de una formación profesional en la que se parte de la premisa de que conocer el Derecho es directamente proporcional a la capacidad de repetir el texto de la Ley y se considera que la enseñanza del Derecho debe girar en torno a categorías abstractas (conceptos y reglas) y a sus relaciones formales y sustanciales.

Lo correcto debiera ser experto en el manejo científico del Derecho y la teoría General del Proceso.

En el diseño curricular, que tiene su sustento en la Escuela Francesa de la Exégesis y de las corrientes de pensamiento formalista y positivista, existe una preponderancia del Derecho Privado, dando especial énfasis al Derecho Civil que se enseña en 9 materias, en cambio el Derecho Público está relegado a un segundo plano, así, la enseñanza del Derecho Constitucional está reducida a una materia, que resulta insuficiente para dotar al futuro profesional de suficientes conocimientos capacidades, habilidades y destrezas en el manejo de los valores supremos, los principios fundamentales y los derechos constitucionales, en la interpretación de las normas constitucionales y el manejo adecuado de la jurisprudencia, como base esencial para impartir la justicia material en reemplazo de la justicia formal. De otro lado, la enseñanza del Derecho Administrativo también está reducida a una materia; algo más grave aún, existen disciplinas del Derecho Publico que no se enseñan, así, por ejemplo, Derechos Humanos, Teoría de los Derechos Fundamentales, Derecho Autonómico, Derecho Ambiental, Derecho Municipal, Sistemas jurídicos indígena originario campesinos, Derecho Parlamentario, Derecho Electoral, Derecho Procesal Constitucional, no se imparte como una asignatura transversal el tema de la equidad de género, en la asignatura de Filosofía Jurídica no se hace énfasis en la epistemología, la deontología, el razonamiento jurídico y la teoría de la argumentación jurídica.

La educación universitaria en las carreras de Derecho de las universidades públicas y privadas gira en torno a los materiales jurídicos creados por el legislador; pues los docentes pretendían que los estudiantes los conozcan en su totalidad y los reproduzcan de manera memorística, acrítica y no valorativa. Es esencialmente “legocéntrica”, expresada en los planes, programas y actividades docentes, la educación tiene como finalidad el estudio de solamente una de las fuentes del Derecho, como es la Ley, de manera que la actividad central de la educación se reduce al estudio de las leyes, dejando de lado las demás fuentes del Derecho, como la jurisprudencia, la doctrina y los principios generales del Derecho, las que son consideradas como marginales para la formación profesional del Abogado, es una educación enciclopedista, sustentada en el conceptualismo, se trata de una educación que promueve la separación entre la dogmática, teoría del Derecho y la formación práctica, con primacía de la primera, totalmente descontextualizada de la realidad social, económica, política y cultural.

Con esa modalidad de educación se forma profesionales sin conciencia social, con una visión monocultural de la sociedad, sobre la base del monismo jurídico con un elevado énfasis en el Derecho privado, y casi abandono del Derecho público, con graves deficiencias en el ámbito epistemológico y deontológico, sin las suficientes habilidades en el razonamiento jurídico, y el manejo de los principios universales que se requieren para lograr la justicia material.

A esa realidad se añade otro factor, los abogados son habilitados al ejercicio profesional con el solo grado de Licenciatura, obtenida en cuatro años de estudio, sin haber cursado un posgrado que le permita adquirir especialidad en una de las áreas del Derecho y sin tener una adecuada base de práctica profesional.

Finalmente, los profesionales que acceden al cargo de Juez, lo hacen solamente sobre la base de los conocimientos generales adquiridos en la Universidad, siendo así que para ejercer esa función jurisdiccional se requiere de un conjunto adicional de conocimientos, capacidades, habilidades y destrezas, pues la labor del Juez no es la misma que la del profesional abogado que ejerce la profesión litigando. En consecuencia, acceden al cargo de jueces, con honradas excepciones, profesionales que no tiene una adecuada formación, menos experiencia, para el desempeño del cargo.

5º. La Falta de Independencia

de los Magistrados y Jueces

Se entiende por justicia independiente aquella que es impartida por jueces y magistrados que gozan de libertad, para sustanciar los procesos judiciales y adoptar decisiones, exentos de toda injerencia externa, vale decir, sin tener en cuenta los deseos o las presiones de otros actores estatales o de otros grupos sociales de poder.

Un juez o magistrado será considerado independiente cuando conozca y resuelva el conflicto o controversia sometido a su conocimiento motivando su determinación exclusivamente en las normas previstas por la Constitución y las leyes, además de hacerlo por la compulsa y valoración objetiva de los hechos y las pruebas producidas. Sin embargo, esto no debe ser entendido como una exigencia de neutralidad o separación absoluta de la realidad social, política, económica y cultural vigente en al sociedad, con la que tiene que vincular necesariamente el producto obtenido de la interpretación constitucional y legal.

La necesaria independencia de los jueces y magistrados exige que éstos cuenten con mecanismos previstos por la Constitución y las leyes para su protección formal, que puedan ser invocados contra amenazas a la independencia, así como los mecanismos de protección que emerjan de los valores informales y de las tradiciones de la propia sociedad.

Lamentablemente, en las últimas décadas se ha ido erosionando la independencia de los jueces y magistrados, ello debido a un conjunto de factores, desde el sistema de designación de jueces, los niveles salariales no acorde con el volumen de trabajo y la alta responsabilidad emergente de las funciones, la no implementación de la carrera judicial, presiones sociales, mediáticas y políticas, etc.

Al respecto, la Comisión Interamericana, en su informe. Acceso a la Justicia e inclusión Social ha señalado lo siguiente: “La Comisión observó diversos elementos que pueden cuestionar la independencia, imparcialidad e idoneidad de los jueces en Bolivia. En primer lugar y tal como se detallará en los siguientes numerales, se tomó conocimiento de algunas falencias en cuanto a los procesos de designación de los funcionarios judiciales y del Ministerio Público, así como de la debilidad y falta de consolidación de un sistema disciplinario. Asimismo existe una percepción muy fuerte de que los poderes Ejecutivo y Legislativo no respetan la independencia judicial. En tal sentido, se recibieron denuncias sobre la continuidad de la injerencia desde las más altas autoridades del Estado, mediante declaraciones públicas manifestando oposición directa a ciertas decisiones judiciales, o posicionándose sobre casos pendientes de decisión, particularmente los de mayor sensibilidad para la opinión pública (...) Es importante resaltar que algunos funcionarios judiciales y del Ministerio Publico con quienes se mantuvieron entrevistas durante la visita de la Comisión, indicaron que sienten incertidumbre y que estiman afectada su independencia para resolver los casos, dadas las presiones sociales y políticas que suelen ejercer sobre ellos (7).

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7 Comisión Interamericana de Derechos Humanos Op. Cit. Parrs. 70, 71 y 74

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4.- Propuestas de Medias para

Superar la Crisis

Ante la convocatoria realizada por el Gobierno Nacional, tomando en cuenta las formas en que se manifiesta la crisis del sistema judicial, así como las causas de esa crisis, el Colegio Nacional de Abogados de Bolivia propone la adopción de las siguientes medidas urgentes:

4.1. En el Orden

Económico – Financiero

En el orden económico – financiero es urgente realizar un ajuste presupuestario, pues debe asignarse al Órgano Judicial un presupuesto anual mínimo equivalente al 4% del Presupuesto General del Estado. Ahora bien, los recursos económicos – financieros obtenidos con el incremento presupuestario deben ser destinados a lo siguiente:

1º Incrementar el número de juzgados y tribunales, en función a la carga procesal, proveyendo de juzgados a todos los municipios que conforman el Estado Plurinacional de Bolivia, sobre la base de una adecuada planificación y la adopción de políticas de gestión administrativa de manera que en aquellos municipios en los que la carga procesal sea muy reducida se establece la modalidad de jueces itinerantes, para que atienda dos o tres municipios próximos.

2º Dotación de infraestructura adecuada y moderna, creando las “casas de justicia” en cada Distrito Municipal de los municipios capitales de departamento o municipios con una población superior a los cincuenta mil habitantes.

3º Dotación a todos los juzgados y tribunales de equipamiento con tecnología de punta, así como de los insumos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, con la adopción de sistemas de intranet e internet para que los jueces y magistrados puedan tener acceso fácil y efectivo al sistema de precedentes obligatorios, o jurisprudencia vinculante, a las reformas legislativas y la doctrina actualizada.

4º Implementación de bibliotecas virtuales para los juzgados y tribunales, con bibliografía seleccionada, actualizada y ordenada con fácil acceso para los operadores de justicia.

5º Consolidación de la Escuela de Jueces, con la implementación de tres programas, Programa de Formación de Jueces, donde se formen a los futuros jueces, Programa de capacitación y actualización permanente, aplicable a los jueces y magistrados en ejercicio, y Programa de información, donde se sistematice y distribuya información doctrinal jurisprudencial y legislativa a todos los jueces y magistrados a través de los sistemas de internet e intranet.

6º Mejoramiento de la escala salarial para los jueces y magistrados en función al volumen de trabajo y la responsabilidad, asimismo, creación de estímulos económicos a través del sistema de promoción horizontal, aplicable sobre la base de la evaluación de desempeño de funciones.

7º implementación de los juzgados de paz, juzgados, de faltas y contravenciones menores y centros de conciliación para desjudicializar las relaciones sociales y descongestionar la carga procesal.

8º Cumplir con las normas previstas por la Ley No. 025 dotando a todos los juzgados del conciliador técnico, para que los litigantes, antes de ingresar al proceso contencioso, puedan resolver sus controversias o conflictos por la vía de la conciliación.

Con una asignación presupuestaria adecuada al Organo Judicial, complementada con ajustes de orden institucional se garantizará el ejercicio efectivo y goce pleno del derecho de acceso a la justicia o tutela judicial efectiva, asimismo, se enfrentará decididamente la retardación de justicia para que el sistema judicial del Estado brinde una justicia pronta y oportuna.

En el ámbito penal, con estos ajustes presupuestarios e institucionales se logrará que los procesos penales concluirán en un plazo razonable, de manera que si se demuestra la culpabilidad del imputado se le aplicará la sanción privativa de libertad y se lo encarcelará con una sentencia condenatoria ejecutoria no con una detención preventiva, ello devolverá la credibilidad y confianza a la ciudadanía en el sistema judicial penal, evitando presiones sociales y mediáticas para la aplicación de la detención preventiva, ello evitará llenar las cárceles con presos sin sentencia.

El incremento del presupuesto debe alcanzar también al Ministerio Público, para que este órgano constitucional encargado de la Defensa de la Sociedad frente a la criminalidad, pueda concretar medidas inmediatas como las que siguen.

1º Incrementar el número de Fiscales de Materia acorde con el número de denuncias que se formulan por la comisión de delitos.

2º Dotar de infraestructura adecuada a los Fiscales de Materia, con la consiguiente dotación de equipamiento con tecnología de punta, además de los insumos necesarios para e buen desempeño de sus funciones.

3º Implementación del Instituto de Investigaciones Forenses en aquellos Distritos Judiciales que aún no cuenten con ello, además de dotar de un equipamiento adecuado a los que ya se encuentran en funcionamiento y los que se implementarán.

4º Creación de la Policía Judicial Científica, dependiente del Ministerio Público, como un brazo operativo de éste, para el desarrollo de la investigación criminal dotándole de infraestructura y equipamiento adecuado, además del personal suficiente para e buen desempeño de sus labores.

5º Mejoramiento de la escala salarial para los Fiscales de Materia, en función al volumen de trabajo y la responsabilidad, asimismo, creación de estímulos económicos a través del sistema de promoción horizontal, aplicable sobre la base de la evaluación de desempeño de funciones.

6º Consolidación de la Escuela de Fiscales, con la implementación de tres programas, Programa de Formación de Fiscales, donde se formen a los futuros Fiscales de Materia, Programa de capacitación y actualización permanente, aplicable a los Fiscales de Materia en ejercicio y Programa de información, donde se sistematice y distribuya información doctrinal, jurisprudencial y legislativa a todos los Fiscales de Materia.