Propuestas para superar la crisis judicial

4.2 EN EL ÁMBITO INSTITUCIONAL

En el orden institucional es necesario introducir un conjunto de medidas urgentes para superar la crisis del sistema judicial del Estado.

1º Es urgente adoptar una nueva organización territorial del Órgano Judicial que posibilite la tramitación de los procesos judiciales conforme al principios de celeridad. La nueva organización territorial o “mapa judicial”, debe responder a la necesidad de una rápida y ágil comunicación entre los organismos jurisdicionales, así como la pronta resolución de los procesos judiciales, de manera que municipios que pertenecen a un determinado Departamento, en la estructura territorial y política del Estado, puedan pertenecer a un Distrito Judicial de otro Departamento próximo 8.

2º Implementar de manera planificada y sostenida la desconcentración de los servicios judiciales, de materia que en cada Distrito Municipal o Comuna se implemente la Casa de Justicia con presencia de los jueces cautelares, jueces de sentencia, tribunales de sentencia, fiscales de materia y efectivos de la Policía Judicial Científica, en materia penal, los Juzgados Públicos de Materia y Notarías de Fe Pública, de manera que se aproxime el Juez al ciudadano, de forma que se brinde un trato con calidad y calidez, así como para lograr la eficiencia y celeridad en la sustanciación de los procesos penales.

3º Desjudicializar las relaciones sociales y la solución de los conflictos y controversias, creando los Juzgados de Paz, asimismo fortaleciendo los centros de conciliación y arbitraje, implementando los conciliadores técnicos en los Juzgados Públicos de Materia o Juzgados Públicos Mixtos, como está previsto en la Ley No. 025 del Órgano Judicial.

4º Crear e implementar los juzgados especializados previstos en leyes sectoriales, así, por ejemplo en materia de Violencia intrafamiliar.

5º Crear Juzgados de Faltas y Contravenciones menores, para que conozcan, sustancien y resuelvan los conflictos referidos a la comisión de faltas y contravenciones menores.

6º Adoptar políticas de gestión administrativa, para hacer un apoyo administrador eficiente y oportuno a la labor jurisdiccional, en cuanto a la dotación de infraestructura, suministro de equipamiento e insumos, creación de nuevos juzgados o tribunales, pago de sueldos y salarios.

7º Adoptar políticas de gestión procesal, para la realización de las notificaciones a las partes litigantes, la programación y realización de las audiencias públicas; la transmisión de la información sobre el servicio judicial y la sustanciación de los procesos judiciales a los litigantes y la ciudadanía en general, para transparentar la gestión procesal.

8º Adoptar políticas de gestión disciplinaria para que el régimen disciplinario sea aplicado con eficiencia y efectividad, respetando la independencia de los jueces y magistrados, evitando que se convierta en un medio de presión.

9º Fortalecer institucionalmente la Defensa Pública, otorgándole autonomía económica – financiera, administrativa y funcional garantizando una adecuada y suficiente asignación presupuestaria.

10º Debe implementarse de manera, planificada y ordenada el Código Procesal Civil, paralelamente a la liquidación de los procesos en actual trámite. Implementación del nuevo Código de Familia y la Ley del Notariado, en la parte concerniente a la tramitación de los procedimientos voluntarios y los divorcios, en los casos previstos en dicha Ley.

8 A manera de ejemplo, cabe señalar que los municipios de la Provincia Rafael Bustillos del Departamento de Potosí, vale decir, Uncía, Lllallagua y Chayanta, pertenezcan al Distrito Judicial de Oruro, en la nueva organización territorial del Órgano Judicial, ello dada su proximidad a la capital del departamento de Oruro y la larga distancia que tienen con la capital del departamento de Potosí.

4.3 EN EL PLANO LEGISLATIVO

La Asamblea Legislativa Plurinacional debe adoptar una agenda legislativa, para la reforma de los códigos sustantivos y procesales, en su caso elaborar y aprobar nuevos Códigos que sean necesarios, debiendo al efecto establecer un orden de prioridades.

1º Es necesario adoptar un nuevo Código Civil acorde con la realidad social económica y cultural de Bolivia. Es importante recordar que el actual Código Civil fue aprobado mediante Decreto Ley No 12760 de 06 de agosto de 1975, de manera que por su origen o forma es inconstitucional de otro lado, ese Código tiene una marcada influencia del Código Civil Italiano y está fuertemente influenciado por la corriente del formalismo ingenuo.

2º Resulta urgente reformar el Código Penal, que fue elaborado mediante una Comisión Codificadora conformada por el Gobierno de Facto presidido por Hugo Banzer Suárez, aprobado mediante Decreto Ley No. 10426 de 23 de agosto de 1972, elevado al rango de Ley con reformas introducidas mediante la Ley No. 1768 de 10 de marzo de 1997. Dada la época de su elaboración, la política pública, que expresa en su contenido es la finalidad de preservar la “paz y orden interno”, el patrimonio público y privado, está inspirado en el principio de la retribución, de manera que su fin último es el castigo o la sanción, y no tanto la reparación de los derechos de la víctima que son violados por la conducta delictiva.

Es necesario adoptar un nuevo Código Penal cuya política publica exprese la finalidad de la restauración de los derechos violados y las consecuencias y efectos causados, más que la mera retribución de la conducta con la pena, que se sustente en los principios constitucionales proclamados en la Constitución vigente en las normas del Bloque de Constitucionalidad. En el nuevo Código Penal debe despenalizarse las conductas de contenido patrimonial como el giro de cheque sin fondos, giros defectuosos de cheque, la estafa, el estelionato, apropiación indebida, abuso de confianza, incumplimiento de contratos desvío de clientela, etc. Finalmente debe incorporarse al texto del nuevo Código Penal todos los nuevos tipos penales creados mediante las leyes sectoriales, se debe también diseñar e implementar una política criminal de prevención y reinserción, evitando que todo se concentre en la represión.

3º Elaborar y sancionar un Código de Faltas y Contravenciones menores que sean sancionadas con trabajos comunitarios y la aplicación de medidas de seguridad.

4º Reformar La Ley General del Trabajo, cuyas normas se adecuen a la realidad social, económica y cultural del Estado Plurinacional de Bolivia, cuyas normas deberán desarrollar o reglamentar las normas constitucionales que consagran el derecho al trabajo digno, con sus elementos esenciales de derecho de acceso a la fuente laboral, el derecho a la estabilidad laboral, el derecho a una justa remuneración, el derecho al descanso remunerado, el régimen de seguridad industrial, las diferentes modalidades de trabajo o prestación de servicios por cuenta o encargo de otro.

5º Reformar el Código Procesal del Trabajo, para regular la sustanciación de los procesos laborales y sociales, eliminando los formalismos y ritualismos procedimentales, para que la sustanciación de los procesos sea ágil, oportuno y eficaz.

6º Elaboración y sanción de la Ley de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, creando la jurisdicción especializada para ejercer el control de legalidad sobre los actos administrativos y resolver los conflictos o controversias entre los particulares y el Estado emergente de los contratos administrativos. La ley deberá contener normas que regulen la creación y funcionamiento de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, así como la sustanciación y resolución de los procesos contencioso – administrativos.

7º Elaborar y sancionar un nuevo Código de Procesos coactivos de orden fiscal y social, así como de procesos contenciosos tributarios.

8º Elaborar y sancionar la Ley de creación de los Juzgados de Paz, para la solución de conflictos menores, regulando la organización y funcionamiento de los juzgados y previendo los principios y reglas sobre los que regirán su actuación los jueces de paz.

9º Reformar el Código de Comercio para adecuarlo a la nueva realidad económica, social, política y cultural del Estado Plurinacional de Bolivia.

10º Elaboración y sanción de una Ley de tráfico y circulación vehicular, en reemplazo del Código de Tránsito.

4.4 EN EL ORDEN PROFESIONAL

Es necesario y urgente adoptar medidas para cambiar la actual praxis profesional de los abogados, ya sea en la función de litigantes, jueces o fiscales, que se encuentra anclada en la corriente filosófica del formalismo y el positivismo clásico. Para ese cambio en la praxis profesional es necesario que las Facultades de Ciencia Jurídicas de las universidades públicas y privadas asuman el reto de una urgente renovación pedagógica, jurídica y curricular de la enseñanza del Derecho, dentro del nuevo paradigma ius filosófico, que supere ese anclaje formalista y positivista.

Se trata de adoptar un nuevo sistema de enseñanza del Derecho que esté más atento y empeñado en tratar de proporcionar a la norma, que haya que interpretar, el significado y alcance que sea más coherente con los valores que emergen de la realidad humana y social, formando un jurista compenetrado de la realidad social y comprometido con el cambio, emancipación y transformación. social pues en pleno Siglo XXI, como señala el profesor Pietro Barcelona 9. “El jurista no es, ni puede ser un vigilante de un orden cristalizado, sino que debe ser partícipe del proceso constructivo de una sociedad humana que a través de la ley – que tiene una vida propia y autónoma de la que intentaba conferirle el legislador del que un día emanó – “tiende constantemente a evolucionar”.

A ese efecto, en la Cumbre Judicial debe acordarse con las universidades públicas y privadas una agenda de trabajo susceptible de evaluación y seguimiento permanente por parte del Estado, ello para que estas entidades académicas procedan a adoptar medidas urgentes para cambiar la enseñanza del Derecho a partir de las siguientes acciones concretas:

1º Diagnóstico del mercado profesional.

2º Definición del perfil profesional del abogado, acorde con la realidad social, económica, cultural y política del Estado Plurinacional de Bolivia.

3º Diseño de un nuevo currículo para la formación profesional del abogado en la fase de pregrado, haciendo énfasis en una educación sustentada en valores y principios para la adecuada protección de los derechos humanos y libertades fundamentales, el ejercicio de la tolerancia, y el resguardo de la dignidad, la igualdad y la libertad dentro de los principios democráticos de convivencia, una educación en la que se haga énfasis en que el educando adquiera capacidades, habilidades, competencias y destrezas respecto al adecuado uso de la inteligencia lógica, el razonamiento deductivo y capacidad argumentativa.

4º Diseño e implementación de cursos de posgrado a nivel de especialización, maestría y doctorado en las diferentes áreas del Derecho, acorde con los requerimientos del mercado profesional. En los cursos de posgrado para los abogados que ejercerán la profesión litigando, deberá enfatizarse la capacitación en materia de derechos humanos y fundamentales, respecto a los elementos esenciales de los mismos, sistemas internos e internacionales de promoción, defensa y protección de los derechos humanos y fundamentales, estándares mínimos internacionales, control de convencionalidad, manejo de jurisprudencia internacional, jurisprudencia constitucional y jurisprudencia comparada, e interpretación de las normas internacionales y constitucionales en materia de derechos humanos y fundamentales.

De otro lado, con relación al ejercicio profesional del Abogado, dada la trascendental importancia que tiene para la buena impartición de justicia, debe adoptarse un procedimiento de habilitación al ejercicio profesional en el litigio, previo cumplimiento de haber cursado un posgrado y de haber aprobado satisfactoriamente un curso de práctica profesional.

Debe adoptarse un sistema de habilitación para el ejercicio profesional en el litigio consistente en lo siguiente:

Dotación de conocimientos, habilidades y destrezas en la práctica forense y ejercicio profesional, a través de un Curso de Practica Jurídica con una duración mínima de 6 meses, y la realización de prácticas profesionales en estudios jurídicos acreditados o los juzgados y tribunales de Justicia, con una duración mínima de un año.

La evaluación para la habilitación del ejercicio profesional de los conocimientos, habilidades y destrezas, con los siguientes componentes:

Evaluación teórica, consistente en prueba una escrita sobre el ejercicio profesional (organización de Despacho, determinación de la situación jurídica, elaboración de la estrategia jurídica, suscripción del contrato de servicios, ejecución de la estrategia legal). La prueba debe tener una ponderación de 30%.

Evaluación práctica, consistente en la solución de un caso concreto previamente elegido por el aspirante entre varias alternativas, con una ponderación del 70%.

La nota final deberá ser declarado apto o no apto para el ejercicio profesional.

La habilitación para el ejercicio profesional debe encomendarse a los Colegios de Abogados.

Con relación a los jueces, para lograr el cambio en la praxis judicial es necesario determinar, mediante la Ley del Organo Judicial, que el requisito imprescindible para ser designado Juez de instancia es haber cursado y aprobado el Curso de la Formación de Jueces en la Escuela de Jueces de Bolivia.

Debe quedar claro que la formación de jueces no tiene por finalidad dotar a los futuros jueces de conocimientos enciclopédistas en las diferentes áreas del Derecho al contrario se trata de dotar de competencias, capacidades, habilidades y destrezas para el desempeño de la función judicial, desde la organización del Despacho, la personalidad, las técnicas de identificación de problemáticas, técnicas de resolución de conflictos y controversias, en cuanto a conocimientos complementarios a los recibidos en su formación profesional deberá hacerse énfasis en materias como Teoría Constitucional, Derechos Humanos, Teoría de los Derechos fundamentales, Control de Convencionalidad, manejo de jurisprudencia internacional, jurisprudencia constitucional y comparada y el sistema procesal penal garantista.

Para los jueces que se encuentran ya en el sistema de carrera judicial, la Escuela de Jueces de Bolivia deberá organizar cursos de capacitación y actualización permanente en las materias antes referidas.

Se trata de cambiar la imagen de un “Juez de mármol”, por un nuevo Juez de carne y hueso comprometido con la realidad social, económica, cultural y política del Estado; por lo tanto un Juez que desempeñe la labor de pacificar la sociedad resolviendo los conflictos y controversias sobre la premisa de resguardar y proteger los derechos humanos, a partir de una interpretación de las normas desde y en conformidad con la Constitución y el sistema de valores supremos y principios fundamentales en ella consagrados.

Medidas similares deberán adoptarse en el ámbito del Ministerio Público, tanto para la designación de los Fiscales de Materia, como la capacitación y actualización permanente para los fiscales en ejercicio, todo ello a través de la Escuela de Fiscales.

9 Barcellona Pietro, “la formación del jurista”, en Barcellona et. al., La formación del jurista capitalismo monopolístico y cultura jurídica 3º ed. Madrid Civitas, 1988, p.p. 19 – 59 p. 30

4.5 Medidas para el Resguardo y Protección de la Independencia de los Jueces y Magistrados

Una primera medida que debe adoptarse en la Cumbre Judicial, es que los órganos Ejecutivo y Legislativo, así como el Ministerio Público, asuman el compromiso de respetar y resguardar el principio de la separación de funciones proclamado por el art. 12 de la constitución, y como parte de él respetar la independencia del Organo Judicial, en general y la independencia de los jueces y magistrados, en particular, en el marco del principio proclamado por el art 178 de la Ley Fundamental del Estado.

Ese compromiso supone básicamente lo siguiente:

1º Que tanto el Ejecutivo como Legislativo, tramitarán un reajuste presupuestario para la gestión 2015 incrementando el presupuesto asignado y para la gestión 2016 introducirán en la Ley Financial una asignación presupuestaria mínima del 4% del PGN.

2º El Organo legislativo se abstendrá de emitir disposiciones legales, de naturaleza punitiva, disciplinaria u orgánica, que abran la posibilidad de generar presiones hacia los jueces y magistrados en la resolución de los procesos judiciales. Asimismo, deberá modificar la Ley No. 044 respecto al juicio de responsabilidades contra los magistrados del Tribunal Constitucional Plurinacional, Tribunal Supremo de Justicia, Tribunal Agroambiental y el Fiscal General del Estado.

3º El Órgano Ejecutivo deberá realizar los desembolsos de los recursos asignados al presupuesto del Órgano Judicial con la celeridad y oportunidad debidas; abstenerse de ejercer presiones directas o indirectas sobre los jueces y magistrados.

4º El Ministerio Público debe abstenerse de ejercer presiones sobre los jueces, especialmente los de materia cautelar penal, para que las autoridades judiciales adopten sus determinaciones exentas de toda injerencia externa, ello supone no instalar procesos penales como reacción inmediata ante la no obtención de una determinación decisión judicial, como la aplicación de la detención preventiva.

De otro lado, si bien es cierto que los jueces y magistrados no están exentos de cometer delitos en el ejercicio de sus funciones, no es menos cierto que muchos litigantes instauran acciones penales en contra de estas autoridades judiciales como una vía de represalia o de ejercer presión, existe un ejercicio excesivo del derecho de acceso a la justicia por parte de los litigantes que apoyados por sus abogados instauran acciones penales notoriamente improcedentes. Frente a esa realidad es necesario establecer y regular el fuero constitucional a favor de los jueces y magistrados como una garantía para su independencia, cuidando que ese fuero no sea mal utilizado por las autoridades judiciales y no se convierta en un medio para la impunidad.

Asimismo, para garantizar la independencia de los jueces es necesario que de manera urgente se implemente el Sistema de a Carrera Judicial, previsto por el art. 178. I de la Constitución.

La implementación del Sistema de la Carrera Judicial requiere de la inmediata elaboración y sanción de una Ley y su respectivo Reglamento, que regule dicho sistema, que deberá estar constituido por los subsistemas de ingreso, el subsistema de Capacitación, actualización e información, el subsistema de Evaluación de Desempeño, con un mecanismo de evaluación permanente y periódica de manera que, no solo se garantice la estabilidad laboral a los jueces que tienen un buen desempeño sino que se los incentive con promociones verticales y horizontales para el excelente desempeño, de manera que, en vez de pensar en mecanismos de represión se piense en mecanismos de estímulo; pero queda claro que los jueces que obtengan una evaluación deficiente cesarán en sus funciones.

Cabe aclarar que en la actualidad, los jueces y vocales se encuentran sin período de mandato, en razón a que regía el Sistema de Carrera Judicial implementado de manera incompleta pues nunca se implementó el Subsistema de Evaluación de Desempeño. Conforme está previsto por la Disposición Transitoria Sexta de la Constitución “En el plazo máximo de un año después de que entre en vigencia la Ley del Órgano Judicial, y de acuerdo con ésta, se procederá a la revisión del escalafón judicial”, ello supone que debería haberse realizado una evaluación de desempeño de todos los jueces y vocales en ejercicio, de manera que aquellos demuestren un buen o excelente desempeño permanezca e ingresen al nuevo Sistema y los que demuestren un mal desempeño debieran cesar en sus funciones para ser reemplazados por otros.

En consecuencia, en la Cumbre Judicial debe adoptarse la determinación de someter a una evaluación de desempeño a todos los jueces y vocales en actual ejercicio, sobre la base de una adecuada planificación y programación, debiendo al efecto crearse comisiones de evaluación con profesionales altamente calificados y con parámetros objetivos de evaluación previamente aprobados y publicados. En esas comisiones deberán participar profesionales designados por las Facultades de Derecho de las universidades públicas, abogados designados por los Colegios de Abogados de cada Distrito Judicial.

También resulta necesario implementar el Sistema de Carrera Fiscal, para garantizar la independencia de los fiscales y también para mejorar su rendimiento, un sistema similar al de la Carrera Judicial, con los subsistemas de ingreso que exigirá fortalecer la Escuela de Fiscales y crear un subsistema de Capacitación e Información, así como un subsistema de Evaluación de desempeño.

Al igual que en el caso de los jueces, se propone que en la Cumbre Judicial se adopte la determinación de someter a todos los Fiscales de Materia y Fiscales Superiores, a una evaluación de desempeño mediante las Comisiones de Evaluación integradas por profesionales altamente calificados y con participación de las Facultades de Derechos de la Universidad Pública y los Colegios de Abogados.

Asimismo, para garantizar la independencia de los jueces y magistrados, así como e los fiscales, se propone que se adopte un tratamiento salarial acorde con el volumen de trabajo y la alta responsabilidad que concierne la función, a ese efecto deberá implementarse el Escalafón Judicial y el Escalafón del Ministerio Público.

Finalmente, el Colegio Nacional de Abogados de Bolivia considera que para la implementación de todas las propuestas que nos permitimos presentar, no existe la necesidad de efectuar reformas a la Constitución Política del Estado.

César Cabrera Román

PRESIDENTE CONALAB