La situación del medio ambiente en Bolivia

¿Cómo saber sobre el estado del medio ambiente en Bolivia? Para responder a esta pregunta no es posible encontrar una respuesta oficial y recurrente en el tiempo por parte de las instituciones encargadas de hacerlo por la Ley 1333 de Medio Ambiente (Reglamento General de Gestión Ambiental artículos 35, 36). Pero, si es posible obtener aproximaciones parciales, por ejemplo, en diversos documentos de la sociedad civil nacional e internacional que identifican los problemas ambientales en Bolivia y también proponen soluciones; es posible encontrar información sobre acciones ambientales de distintas dimensiones realizadas por entidades gubernamentales y organizaciones civiles, pero que no están conectadas ni siquiera en una base de datos.

Frente a este vacío y con la finalidad de contribuir con respuestas articuladas a la pregunta anterior, es que Fundación Milenio y la Fundación Konrad Adenauer (KAS) se han propuesto abordar la temática del medio ambiente identificando problemas ambientales y propuestas de solución a partir de distintos análisis sectoriales, por ejemplo, los impactos de la minería, la ampliación de la frontera agrícola, la contaminación de cuerpos de agua producto de la actividad minera e industrial, entre otros.

Además de aproximarnos a la realidad ambiental del país, también proponemos indagar las condiciones del país para enfrentar, en los próximos años, las siguientes crisis: déficit energético, condiciones ambientales (calidad del medio ambiente y cambio climático), y seguridad alimentaria, eventos que ya están afectando y afectarán directamente al crecimiento económico del país.

GESTIÓN AMBIENTAL

Bolivia tiene una normativa e institucionalidad para la gestión ambiental desarrollada continuamente desde hace dos décadas, como en muchos casos, el país fue pionero en establecer estructuras estatales para enfrentar -en esos momentos, fines de la década de los ochenta- los desafíos que empezaba a imponer el orden mundial, los que terminarían de clarificarse a partir de la llamada Cumbre de la Tierra o Río 92.

Es a partir de 1988 que el país instrumentó reformas y ajustes institucionales enmarcados en las tendencias más vanguardistas de cada época, comenzó con ajustes institucionales generales y de acción transversal (1988-1996), luego, siguieron reformas sectoriales (1994- 2000), para continuar con la aplicación de las anteriores, en el nivel local (1996-2002).

MARCO NORMATIVO

En 1988 se establece un marco normativo que permitió iniciar el desarrollo de una capacidad institucional para regular, proteger y atender la conservación y protección de ciertos recursos ambientales, concentrándose en la protección y manejo de fauna silvestre y la administración de los recursos forestales; propio del inicio de cualquier proceso, las normas se iban desarrollando más aceleradamente que las instituciones, es así que no existían autoridades competentes que velaran por el cumplimiento de la nueva legislación, evidenciándose, además, limitaciones presupuestarias y la escasa disponibilidad de capacidades técnicas para cumplir los mandatos normativos.

El 13 de noviembre de 1990, la Cámara de Diputados aprueba la Ley de Defensa Ecológica, cuyo objetivo era el de promover estudios y evaluaciones de todas las actividades públicas y privadas que pudieran generar impactos ambientales negativos, esta norma determinó que era necesario y obligatorio aplicar un estudio de evaluación de impacto ambiental para toda actividad pública o privada que pueda provocar daños al medio ambiente.

También en 1990 se promulga el Decreto Supremo 22884 que establece la Pausa Ecológica Histórica de 5 años, lapso de tiempo en el que no se otorgarían nuevas concesiones forestales, con el propósito de: a) promover la protección y manejo de las especies y ecosistemas con fines productivos; b) promover el manejo adecuado de bosques con el fin de expandir la actividad maderera; c) mantener la integridad de los ríos y arroyos con fines de conservación; d) fortalecer las instituciones de investigación y enseñanza y e) fomentar la conciencia ambiental.

En diciembre de 1990, la Comisión de Medio Ambiente de la Cámara de Diputados convocó a un foro para analizar la problemática ambiental del país, las conclusiones del mismo fueron: a) 38 por ciento del territorio nacional sufrirá erosión y no era apto para la producción agrícola; b) el deterioro de los suelos cultivables estaba impidiendo un crecimiento agropecuario sostenible y c) la explotación legal e ilegal de los recursos naturales estaba contribuyendo al deterioro de los ecosistemas bolivianos (Foro Ambiental 1990).

PROYECTO DE LEY

Producto de este foro se inicia el diseño del anteproyecto de ley de medio ambiente, proceso que concluyó en 1992 con la aprobación de la Ley 1333. Esta norma fue elaborada en un proceso de amplia participación de los diferentes sectores y organizaciones sociales.

El diseño y promulgación de esta norma fue un hito fundamental de la gestión ambiental, puesto que marca un antes y un después en la institucionalidad ambiental en Bolivia. Esta ley, coincide con las tendencias críticas al desarrollismo que proponían un viraje hacia el nuevo paradigma denominado “Desarrollo Sostenible” y encuentra en el país un ambiente propicio para su aplicación.

La aplicación de Ley 1333 permitió ordenar y desarrollar el marco institucional y regulatorio, inicialmente, clarificó y estableció que la gestión ambiental integral comprende los ámbitos de los recursos naturales renovables y la gestión de impactos ambientales, ambos ámbitos de acción aplicables a todos los sectores económicos y actividades humanas.

La aplicación de esta ley, en términos generales, comenzó con el establecimiento de instituciones y regulaciones técnicas en ámbitos como: áreas protegidas, ordenamiento territorial, definición y elaboración de los Planes de Uso de Suelo municipales, sectores extractivos como minería e hidrocarburos. Luego fue el turno del uso del suelo y del vuelo, es decir de la tierra, los bosques y cuerpos de aguas.

Los sectores en los que se desarrolló un mayor número de instrumentos de gestión y una institucionalidad para atender los temas ambientales son los que han tenido mayor importancia económica en el desarrollo del país, como son hidrocarburos y minería, posteriormente se trabajó en los instrumentos para el sector industrial.

Otro de los sectores de mayor avance en su normativa e institucionalidad fue el forestal, que cuenta con los instrumentos técnicos para aplicar un manejo sostenible de los bosques, fue así que Bolivia en 2005 llegó a ser uno de los países con más áreas forestales certificadas, llegando aproximadamente a 3 millones de hectáreas.

LEY 1333

Una de las características de la ley 1333, es que tiene un carácter híbrido en términos de instrumentos de política pública, puesto que incorpora instrumentos de comando y control e introduce en la legislación boliviana los denominados incentivos económicos, como mecanismos para modificar los comportamientos y expectativas de los actores. Probablemente, esta característica fue la que facilitó la incorporación de criterios ambientales en la dinámica microeconómica de los actores, haciendo que tales incorporaciones sean vistas más como inversiones recuperables y menos como gasto perdido.

Otro aspecto destacable de la aplicación de la Ley 1333 fue la descentralización de la gestión ambiental integral hacia los ámbitos departamentales y municipales, posiblemente por coincidencia con los procesos de Participación Popular y Descentralización Administrativa Departamental, que se gestaban de manera paralela, pero también por definición propia de los mismos actores que propendían a una aplicación territorializada de la normativa ambiental.

Como todo proceso de innovación de política pública tiene debilidades. Posiblemente la mayor de todas es la no incorporación del sector agrícola pecuario, a 20 años de la modernización de la política pública en los aspectos ambientales, este sector no ha modificado en mucho sus políticas, prácticas, métodos y formas de intervención del suelo y los cuerpos de agua; mantiene su tendencia por el uso extensivo de la tierra haciendo que sus inversiones sean cada vez menos eficientes, además de acelerar el crecimiento de los niveles de deforestación para habilitar tierras para la agricultura y pastoreo intensivo en áreas que no son aptas para esta actividad, como es la Amazonia, provocando el deterioro de suelos y ecosistemas.

La década de los años 2000 se caracteriza por un avance en la incorporación en la Constitución Política del Estado (CPE) los derechos ambientales y socio ambientales, hecho también relevante en la gestión ambiental.

Se elaboran una serie de leyes y normas para efectivizar la participación de los pueblos indígenas en la gestión ambiental, especificando que cuando se trate de proyectos productivos en sus territorios se procedía a la consulta previa libre e informada antes de otorgar concesiones, en cumplimiento de la Constitución Política del Estado, del Convenio 169 de la OIT y de los Derechos de los Pueblos Indígenas de Naciones Unidades; sin embargo, en la práctica no se ha ejercido este derecho y se han otorgado concesiones mineras e hidrocarburíferas al margen de lo establecido en dichas normas.

Producto de los procesos descritos de institucionalidad y aplicación de nuevas políticas públicas para la gestión ambiental es que, se ha logrado conformar una masa crítica operativa a nivel técnico y de opinión en la sociedad civil; hoy, a diferencia de 20 años atrás, los bolivianos están más involucrados en la gestión ambiental, debido a que tienen mayor acceso a información por diferentes medios y son participes de los problemas ambientales que los viven cotidianamente. Sin embargo, aún falta desarrollar una conciencia ambiental que permita a los bolivianos(as) pasar a la fases de sostenibilidad en la gestión de sus recursos naturales y de su medio ambiente.

La aplicabilidad y sostenibilidad del avance normativo e institucional depende de los recursos que asigna el Estado para cumplir con dicha normativa. Si analizamos la disponibilidad de recursos para la gestión ambiental, a partir de Rio 92 se ha generado un importante flujo de recursos económicos para financiar la gestión ambiental a través de programas de la cooperación internacional multilateral y bilateral, especialmente el sistema nacional de áreas protegidas, las instancias encargadas de la gestión forestal en los ámbitos nacional y municipal, la temática de aguas y, últimamente, el tema de cambio climático.

Si bien la gestión ambiental se ejecutó mayormente con recursos de la cooperación internacional, ésta sutilmente obligó a que el Estado incremente su cuota presupuestaria, subiendo cada vez más los niveles de contraparte. Sin embargo, entre 2007 y 2011 la ejecución financiera de la inversión pública en la gestión ambiental bajó.

LICENCIAS AMBIENTALES

A partir del comportamiento de la otorgación de licencias ambientales como la Declaratoria de Impacto Ambiental (DIA), la Declaratoria de Adecuación Ambiental (DAA), los Certificados de Dispensación (CD) y los Planes de Adecuación y Seguimiento Ambiental (PASA), es posible medir la incorporación de los instrumentos ambientales en la gestión de los diferentes sectores productivos de la economía. Si bien éstos aún presentan deficiencias como los instrumentos de evaluación de impacto ambiental y control de la calidad ambiental, su aplicación es un indicador que nos permite afirmar que si existe una transversalización de la gestión ambiental en los diferentes sectores productivos.

Examinando el número de licencias otorgadas por sector, se advierte que las actividades con el mayor número de licencias ambientales son energía, hidrocarburos y minería, la agropecuaria tiene la menor cantidad de licencias considerando la actividad intensa que desarrolla y que genera un alto impacto sobre el ambiente y la economía.

Las actividades con mayor regulación son minería e hidrocarburos, a pesar que en minería solo se tiene las licencias ambientales de los proyectos de la mediana y gran minería y no así todo el universo de cooperativas mineras registradas que alcanzan a más de 10002 en el país y no cuentan con licencia ambiental, esto constituye otro pasivo económico y ambiental. Es destacable que el sector que ha avanzado en la internalización de la gestión ambiental es el transporte. (Ver gráfico 1)

Mónica Castro Delgadillo es economista con especialización en la gestión de recursos naturales en la Universidad de Berkeley, California, EE.UU. Tiene experiencia en más de 10 años en medio ambiente y recursos naturales.