A 10 años de nacionalización de hidrocarburos

Estudio de la Fundación Jubileo- Mayo 2016 (Primera parte)

El 1 de mayo de 2016 se recordaron 10 años de la promulgación del Decreto Supremo (DS) No. 28701, “de Nacionalización de Hidrocarburos, Héroes del Chaco”. Entre los principales logros de esa medida, Bolivia, a través de su empresa petrolera nacional YPFB, recuperó la propiedad de los hidrocarburos producidos.

Hasta antes de esa medida, las empresas petroleras decidían dónde vendían y determinaban las condiciones de venta de los hidrocarburos. Sin embargo, a partir del DS 28701, es la estatal YPFB, como dueña de la producción, la que decide el destino y las condiciones de su comercialización.

Mediante este decreto, también se recuperó la propiedad mayoritaria del Estado en las empresas que habían sido capitalizadas. Esto es importante porque al ser actividades encadenadas adoptan un carácter estratégico y es el Estado el que puede decidir el desarrollo del sector en toda la cadena de valor. No obstante, a la fecha, las empresas YPFB Andina y YPFB Chaco no han podido realizar descubrimientos de reservas de la magnitud de Sábalo o San Alberto (Tarija), como lo hiciera YPFB a inicios de los años 90.

Un tercer punto a considerar de la norma promulgada hace 10 años es que obligó a las empresas petroleras a renegociar sus contratos de exploración y explotación de hidrocarburos, otorgándoles un plazo de seis meses para la adecuación. En octubre de 2006 se suscribieron 44 contratos con todas las empresas petroleras que operaban en Bolivia, sin que ninguna empresa petrolera se fuera del país.

Como consecuencia de esta política y de la implementación de nuevos contratos –cuya administración era aún desconocida para ambos actores– se sembró un clima de incertidumbre en la industria, que derivó en una falta de inversión en exploración por parte de las empresas privadas.

A partir de esas condiciones, la nacionalización permitió incrementar la actividad de explotación de hidrocarburos en Bolivia, alcanzando cifras récord de producción en la historia del país, en especial de gas natural.

Como se observa en el gráfico 1, si bien se tuvo un incremento importante en los volúmenes producidos de gas natural, esto se debió, en gran medida, a la inversión realizada en las actividades de explotación; es decir, al desarrollo de campos que ya se encontraban en producción a fin de recuperar la mayor cantidad de reservas existentes, ello resulta evidente al observar el comportamiento en la producción diaria de los tres megacampos: Sábalo, San Alberto y Margarita–Huacaya, siendo este último el que incrementó en mayor medida su producción.

El perjuicio fue para la actividad de exploración, la cual fue descuidada y a la fecha enfrenta a las autoridades nacionales al enorme desafío de no solo reponer el consumo de los últimos años, sino también de incrementar las reservas certificadas, a fin de garantizar el cumplimiento de contratos suscritos con Argentina y el nuevo que se vaya a negociar con Brasil, considerando que el actual contrato vence el año 2019.

El incremento de producción de hidrocarburos provino de una explotación o recuperación más acelerada de las reservas conocidas, poniendo en riesgo la sostenibilidad del sector a largo plazo, porque simultáneamente no existía similar celeridad en la actividad de exploración que permita no sólo reponer con la misma intensidad las reservas consumidas, sino incrementarlas para políticas como la diversificación de mercados.

Por otra parte, los nuevos contratos, denominados de operación, permitieron al Estado, específicamente a YPFB, contar con una participación adicional sobre el 50% que ya había sido conseguido un año atrás mediante la creación del IDH (Regalías 18% + IDH 32%).

Ante la confusión que existe, resulta importante mencionar que la participación estatal de al menos el 50% en los ingresos obtenidos por la explotación de hidrocarburos fue lograda en mayo del año 2005, es decir un año antes del decreto de “nacionalización”.

La norma que permitió al Estado obtener el 50% fue mediante la promulgación de la Ley de Hidrocarburos No. 3058, en actual vigencia, como resultado de una serie de luchas sociales, en cumplimiento de un referéndum nacional en el que es el pueblo decidió esa mayor participación estatal. Lamentablemente, ese logro fue atribuido con fines políticos a la nacionalización, cuando en realidad fue creado un año antes y como resultado del debate y luchas sociales de diversos sectores de la sociedad boliviana.

Continuando con los cambios introducidos en los 44 contratos de operación suscritos en octubre del año 2006, se incorporó en los mismos una participación para YPFB en las ganancias de los contratos de operación. Esta ganancia es calculada con base en un porcentaje variable de un contrato a otro y que depende de la rentabilidad y producción de cada campo, por ello es que esta mayor participación en la renta petrolera incorporada con los nuevos contratos es variable en el tiempo y según el campo del que se trate.

En todo caso, a diferencia del IDH –que es ampliamente redistribuido a gran parte de la población a través de la inversión pública de gobernaciones y municipios, y de bonos sociales–, esta ganancia de YPFB en los contratos de operación se mantiene en el nivel central de Gobierno, porque ingresa a YPFB.

En teoría, estos ingresos debieron servir para dar autonomía de gestión financiera a YPFB, y pueda operar como una empresa más e intervenir con suficiente holgura financiera en las actividades de exploración y explotación de hidrocarburos. Lamentablemente, el destino de estos ingresos para la estatal petrolera nunca fue normado por lo que se desconoce el uso que YPFB estaría dando a estos importantes recursos.

En la actualidad, el Gobierno propone la creación de un fondo de incentivos a las actividades de exploración y explotación utilizando recursos del IDH en lugar de utilizar la participación en las ganancias de los contratos que percibe YPFB. Asimismo, pese a contar con estos recursos, la estatal petrolera ha acudido a créditos otorgados por el Banco Central de Bolivia, utilizando las Reservas Internacionales Netas del país.

Al abordar la generación de ingresos del sector hidrocarburos, resulta importante considerar que al momento de la promulgación de la Ley de Hidrocarburos No. 3058 el precio de exportación de gas natural a Brasil era, en promedio, 2,6 dólares por millón de Unidades Térmicas Britanicas ($us/MMBTU); en tanto que al momento de la promulgación del decreto de nacionalización 28701, en mayo de 2006, el mismo ya alcanzaba a 3,7 $us/MMBTU, incremento impulsado por el precio internacional del petróleo, al cual está vinculado el precio de exportación del gas natural boliviano.

El valor histórico más alto para el gas boliviano pagado por Brasil fue de 9,5 $us/MMBTU en el año 2012, en tanto que el precio de exportación a Argentina alcanzó a 11,2 $us/ MMBTU, ese mismo año.

La mayor parte de la producción de gas natural es exportada a los mercados de Brasil y Argentina, a un precio que de acuerdo a los contratos de exportación es calculado trimestralmente y que depende de la cotización del precio internacional del petróleo.

Como se aprecia en el gráfico, la línea negra gruesa muestra la cotización del precio internacional del petróleo y en líneas rojo y azul el precio de exportación de gas natural boliviano a los mercados de Brasil y Argentina, respectivamente.

Entre 2000 y 2013, el precio de exportación de gas natural boliviano sigue la misma tendencia del precio internacional del petróleo; es así que, en el ámbito mundial, desde el año 2004 se registra un incremento en esta cotización, por tanto el precio de exportación del gas natural también aumenta. Esta situación, con sus constantes variaciones, persistió hasta julio del año 2014 cuando el precio internacional del petróleo inicia un franco descenso y, por lo tanto, también disminuye (con un rezago de seis meses) el precio de exportación de gas natural boliviano.

En este sentido, el incremento de precios de exportación de gas natural, sumado al de la producción de gas natural, originó un récord histórico en los ingresos por concepto de renta petrolera. El tamaño de la torta a ser repartida creció notablemente y, por tanto, el tamaño de la tajada para el Estado también se vio incrementado notoriamente hasta el año 2014, llegando a un valor de 5.490 millones de dólares.

Posteriormente, cuando el precio internacional del petróleo inició una tendencia a la baja, los ingresos para el Estado también empezaron a caer notablemente, afectando también la renta petrolera que bajó a 3.837 millones de dólares para el año 2015.