Problemas que el Pacto Fiscal tendría que resolver

El Estado boliviano enfrenta una dificultad estructural y crónica: la carencia de ingresos a consecuencia de la limitada actividad económica del país, lo que se traduce en recaudaciones tributarias escasas. A lo largo de la historia, esta deficiencia ha causado que la principal preocupación estatal sea la propia supervivencia (Klein, 1982). De una manera compensatoria, Bolivia ha contado casi siempre con rentas provenientes de la explotación de recursos naturales, que el Estado ha intentado capturar, lográndolo plenamente en los períodos nacionalistas como el actual.

El Estado boliviano cuenta con dos tipos de ingresos: los ingresos normales, constituidos por los tributos que genera la (precaria) actividad económica del país, y los extraordinarios, que provienen de la posesión (directa o indirecta) de yacimientos de distintas clases de recursos naturales. Su principal gasto es el mantenimiento de los distintos tipos de burocracia que le dan corporalidad y le permiten controlar las funciones básicas del país: las Fuerzas Armadas, el magisterio, el equipo dedicado a la salud y los funcionarios mismos. Muy poco es lo que le sobra para realizar inversiones que incrementen la infraestructura nacional y apoyen los esfuerzos económicos de los agentes privados (Parada, 2010).

De las fuentes señaladas, las más importante es la que hemos llamado “extraordinaria”, tanto porque en ciertos momentos (como el actual) provee una gran cantidad de fondos al Estado, por los que debido a su carácter suele orientarse a la inversión pública antes que el simple sostenimiento de la planilla de empleados públicos. Como el lector comprenderá fácilmente, la necesidad de controlar esta fuente extraordinaria de recursos, sumada a la precariedad de las fuentes locales de ingresos, impregna al Estado boliviano de centralismo.

El país mismo tiene una diversidad de regiones y de poblaciones, por lo que la idea de administrarlo descentralizada y aun federalmente no ha sido ajenas al pensamiento de sus pobladores. Además, por motivaciones culturales e ideológicas, estos plantearon su lucha contra el centralismo por el lógico deseo de aprovechar más directamente la riqueza manejada por el gobierno. La forma más antigua de esta lucha fue la pugna entre “el norte y el sur”, es decir, entre La Paz y Sucre-Potosí, por lograr que el gobierno mismo se asentara en estas regiones, la cual dio lugar a la “Guerra Federal” de 1899.

Sin embargo, el centralismo perduró y perdura hasta ahora, pues ha encontrado siempre la forma de “reinventarse” luego de las sucesivas reformas que la lucha regional logró arrancar a las autoridades. Así, lo determina el carácter centralizado de los ingresos estatales, es decir que estos provengan principalmente de la industria extractiva que es una sola; y no de las demás actividades económicas que se encuentran dispersas por todo el país.

El centralismo tiene, pues, un carácter objetivo. Por otra parte, coincide mejor con la ideología predominante en el país, que pretende usar el Estado (en concreto, las rentas de los recursos naturales que el Estado posee) para desarrollar la sociedad en un sentido u otro. Esta ideología (“nacionalista revolucionaria”, primero; “nacionalista-popular”, después; y “plurinacional”, hoy) demanda un Estado fuertemente cohesionado, que se mueva al unísono detrás de los mismos objetivos, y que sirva como un ariete en contra de los enemigos del proyecto social que se pretende construir. De ahí que las concesiones que se hacen a las regiones (por ejemplo, las incluidas en la Ley de Hidrocarburos, o las realizadas por el actual Gobierno y que permitieron la conformación de las autonomías departamentales y otras) sean casi siempre provocadas por circunstancias políticas desfavorables para el centro. De ahí también que, una vez hechas, este trate de socavar su efecto sobre las finanzas públicas con medidas re-descentralizadoras, al mismo tiempo que trata de reconcentrar el poder político. Pese a ello, la descentralización ha ido avanzando gracias a la “presión desde abajo”, que a veces ha sido bastante violenta.